进入21世纪以来，得益于国际石油价格攀升，刚果(布)经济得以高速发展，同中国的经贸合作大踏步前进：两国合作建设了大量的基础设施，包括机场、公路、港口、电站，以及众多的民生工程，包括学校、医院、体育中心等等。刚果(布)经济对石油依赖程度很高，石油收入占国家预算75%以上，出口额的80%以上，自2014年以来，由于石油价格的直线下跌，刚果(布)在经济和财政方面遭遇困难，支付能力大幅降低，一些在建工程被迫停工。刚果(布)经济陷入严重危机。

　　为改变石油单一经济对刚经济的束缚，总统萨苏提出“经济多样化”的发展战略，在基础设施建设领域向生产性项目倾斜，包括支持创办农业企业、促进生产要素投入、对自然资源进行深加工等，以实现经济多样化，减少贫困，创造就业岗位。这不仅仅是一次重要的经济转型，也是众多依靠石油经济的非洲国家的一次重大实践。机遇与挑战并存。

　　在刚果(布)严峻的经济形势下，中国企业表现出对刚果(布)的兄弟情谊与责任感，他们想尽各种办法解开这个看似很难解开的“死结”，做了一些带有尝试性的创新，目的是能够继续深化双边的经济合作，实现转型升级。

　　杨佩佩生于1963年。长期从事对非经贸合作工作。自2004年起，先后担任中国驻黎巴嫩、毛里塔尼亚、刚果共和国经济商务参赞。

　　中刚关系的核心是政治互信

　　《21世纪》：习近平2013年就任国家主席后，首次出访4国就选择了3个非洲国家，其中包括刚果(布)，这是新中国成立以来出访刚果共和国的首位中国国家主席。2014年，刚果(布)总统萨苏对中国进行了回访。2016年应习近平邀请，萨苏再次对中国进行国事访问，两国元首一致决定将双边关系提升为全面战略合作伙伴关系。双方的政治互信建立在什么基础上？

　　杨佩佩：中国与刚果(布)的双边关系可以说正处在蜜月期。萨苏总统从上世纪60年代起先后14次访华，受到我国历届领导人的接见，对中国非常有感情；习近平主席2013年就任国家主席后，第一次出访就选择了刚果(布)，此后，萨苏总统两次对中国进行国事访问，两国领导人之间建立了良好的个人关系。2016年7月萨苏总统访华的时候，习近平主席向萨苏总统赠送了厚厚三本记录其14次访华的影集，也分别给总统夫人和孩子准备了礼品，并逐一向萨苏介绍，就像是老朋友一样。刚果(布)与中国建交53年以来，就像“铁哥们”一样，两国一直在国际舞台上相互支持、相互合作。所以，两国的政治关系一直很稳固。

　　《21世纪》：中刚两国政治互信关系最重要的体现在哪些方面呢？

　　杨佩佩：最重要的体现在两个方面。2016年萨苏总统访问北京时，两国元首一致决定将双边关系提升为全面战略合作伙伴关系，刚果(布)也是非洲第一个与中国建立全面战略合作伙伴关系的国家；第二，2015年中非合作论坛约翰内斯堡峰会通过了《中非合作论坛约翰内斯堡峰会宣言》和《中非合作论坛约翰内斯堡行动计划(2016-2018)》，确定了重点实施的“十大合作计划”。结合“十大合作计划”，在广泛合作的基础上，中国将埃塞俄比亚、肯尼亚、坦桑尼亚和刚果(布)4个国家列为产能合作的先行示范国，目的是集中力量和资源着力打造若干个中非产能合作和产业对接的示范国家，在示范国家中重点打造中非合作发展的示范区，以成功的实践引领合作。

　　双边经贸合作面临挑战

　　《21世纪》：能介绍一下目前两国的经贸关系吗？

　　杨佩佩：中国与刚果(布)建交53年来，始终真诚友好，平等相待。两国间签署了贸易协定、投资保护协定，建立了定期会晤的经贸混委会机制。近年来，在中非合作论坛的合作框架下，两国经贸合作深入发展，合作领域不断扩大。2016年双边贸易额为30亿美元，其中我对刚出口7亿美元，从刚进口23亿美元，刚仅次于安哥拉，位列我在非洲第二大原油进口来源地；我对刚提供了力所能及的援助，截至2016年底，我在刚援建了近50个成套项目，开展了14个技术合作项目，向刚提供了41批援助物质；使用援助资金，为刚果(布)培训各类官员及技术人才近2000人次；自1967年以来，向刚果(布)派遣医疗队24批次；在刚承揽了大批工程承包项目，中国公司以其过硬的技术、超强的履约能力赢得了广泛认同，成为刚重要的工程承包商；近几年，我对刚投资合作方兴未艾，涉及石油、矿业、林业、建材、渔业、金融等领域，投资额超过10亿美元。中国与刚果(布)的经贸合作堪称中非合作的典范。

　　《21世纪》：在基础设施建设领域，有哪些具有代表性的工程与投资项目？

　　杨佩佩：这些年来，刚果(布)在中国帮助下建成一批基础设施项目，具有标志性的是从黑角到布拉柴维尔的刚果(布)国家一号公路。在没有修通这条路之前，从黑角到布拉柴维尔，要穿越原始森林、草原、沼泽地带，单程往往需要一个月的时间，而现在只要5个小时。这条路全线总长536公里，合同总额达28.9亿美元，是中刚建交以来，两国最大、最重要的合作项目。在投资方面，我南方石化在刚果(布)获得了2个陆地石油区块，分南北两块，总面积约930平方公里，预计投资总额30亿美元。目前已经完成对南区块的勘探，油气储量具有较好的开采价值。2016年7月，南区块正式获得开采许可，预计2017年开采原油30万吨，目标产量为年产400万吨。北区块的勘探工作即将展开。该项目是油气领域我在刚的第一个投资项目，受到两国高层的关注。此外，中国黄金集团在海外第一个投资项目-索米瑞铜湿法项目已投入生产，并于2017年6月通过验收。这是刚果(布)第一个建成，且正式运营的采、选、冶有色冶金矿项目，设计年产电解铜1.5万吨，公司拥有探矿权面积5000多平方公里，采矿权面积1480平方公里。目前有员工总数600余人，其中400人为当地员工。经济和社会效益较好。

　　《21世纪》：我们确定刚果(布)为产能合作的先行示范国，目前工作开展得如何？

　　杨佩佩：在刚果(布)深陷经济危机的形势下，中刚经贸合作遇到了发展瓶颈，传统合作模式难以为继。从2006年起，刚果(布)进入石油大规模开采期，石油收入成为国家财政最主要的来源，加之国际石油价格一路上扬，刚经济得以高速发展，外汇储备增加。在这样的背景下，中刚开展了基础设施建设大规模合作。2007年以来，刚果(布)从中国融资实施了道路、港口、机场、水电站、码头、医院、学校、住房、水泥厂等大批基础设施建设项目和生产型项目。然而，从2014年下半年以来，石油价格断崖式下跌，刚财政收入和外汇储备锐减，能够用于支付项目建设和偿还贷款的资金链断裂，多次出现拖欠公司工程款和银行账单的现象，债务违约风险骤增，国际信用评级机构也因此连续下调刚信用评级。这极大地影响到中刚经贸合作，所以，现在是双边经贸合作特别困难的时期。

　　《21世纪》：怎么解开这个扣呢？

　　杨佩佩：困难的时候，更加需要加强合作。首先，要树立信心。刚经济发展困难是暂时的，虽然一时还难以摆脱对石油经济的依赖，但是作为一个资源禀赋非常好的国家，除了37亿桶的石油储量外，天然气储量约900亿立方米，铁矿石储量约250亿吨，钾盐可开采储量约60亿吨，还有铝、锌、铜、金等矿产；刚森林面积2200万公顷，占非洲大陆的10%；农业可耕地面积1000万公顷，仅开发了不到5%，自然资源和气候条件适合农作物和经济作物生长；刚境内河流纵横，水利资源丰富。其次，刚政局基本稳定，民心思发展。近年推出的经济多元化和“走向发展”战略提出了国家现代化和工业化目标，这与我对非“十大合作计划”高度契合。目前在建或正在推进的佳柔油田、新议会大厦、黑角经济特区等项目，将为两国全方位合作注入持久动力。

　　《21世纪》：我调研了几家中资企业，基本状态是没有新的建设项目，基本处于停工状态。

　　杨佩佩：的确，刚财政危机严重影响到合作项目的实施和推进。大家都在想办法，包括刚果(布)政府和中资企业。从刚方政府来讲，刚果(布)已经面向中非共同体发行国家债券，这是政府市场融资的一次尝试。另外从中资企业来看，他们也在想解决办法。比如探讨以债务买断的方式缓解偿还债务的负担，即向进出口银行借款，做短期融资，还款期为三年至五年，以这种方式为刚果(布)争取延长债务期限。待三五年后，随着刚果(布)经济多元化战略推进，出现新的经济增长点，财政状况缓解，债务负担就减轻了。另外，就是根据刚果(布)的特点，做好、做足资源的文章，探索新的合作模式和领域，切实将经济互补优势转化为合作成果，实现中刚经贸合作的转型升级。《21世纪》：从长远的角度看，还是要让已经建设的基础设施发挥效益以促进经济增长，这才是根本。

　　杨佩佩：是的。在中国公司帮助下，刚果(布)建成1000多公里的高等级公路，还有水电站、河运码头等基础设施，我们希望这些项目能够发挥最大的效益。多思考怎么才能够让这些基础设施以自身的收益，实现良性滚动发展。目前，国内鼓励企业在海外开展“建营一体化”。以前，中国企业大多采取EPC形式，项目建完了，一交钥匙就万事大吉。现在，为了保证运营收益，实现项目本身的造血、还款能力，鼓励引导施工的中资企业承担项目运营。这对中资承建企业而言，是一个不小的挑战。因为原本擅长施工，并不是专业的运营公司，还要去找具有专业经验和技术的合作伙伴运营。

　　《21世纪》：在非洲法语区，以往是法国控制绝大部分的公共事业公司的运营。但是现在中国跟随其后，或者与原来的法国公司合作共同运营，你怎么认识这个问题？

　　杨佩佩：由于历史原因，法国与非洲法语国家有着千丝万缕的联系。法国人在管理方面有优势，所以，长期以来垄断这些国家港口、铁路等运营。随着时间的推移，过去这些基础设施大部分是法国人帮助修建的，而现在基础设施大部分是中国帮助修建的，我们建完以后交给政府，由于这些国家缺乏管理经验，很可能交给西方公司运营，我们等于是给人家做嫁衣。在某个非洲国家，就发生过这样的例子，我们给当地援建了一所医院，建成后移交给他们。他们自己运营不了，找了美国人管理，后来，当地人渐渐就忘了这所医院是中国援建的，都把它称之为美国医院。中国国内有世界上最多的港口，全球十大港口有八个在中国，中国铁路营业总里程12.1万公里，居世界第三(美国、俄罗斯排位一、二名)，我们当然有管理能力。比如即将建设的黑角港，我们开始强调建成后要参与运营，希望做一些尝试。另外，我们还帮助刚果(布)建了高等级的一号公路与二号公路，目前中建和中国路桥与法国公司组成联合体，正在参与运营的投标。

　　《21世纪》：中国与刚果(布)的经贸合作有何特点？

　　杨佩佩：中国与刚果(布)的经贸合作是好朋友间的合作，建立在互利互惠、共同发展的基础上。我们在刚果(布)投资开发石油、林业、矿业、农业等资源，在客观上帮助他们将资源优势转变成发展优势，为他们增强了发展经济的能力。对中资企业来讲，如果只想自己赚钱，不立足互利双赢，也很难实现业务的可持续发展。其次，近些年来，中国在加大对当地运营管理人才的培养，除了政府组织的管理、技术培训外，许多中资企业也根据属地化原则，培养了大批项目所需的人才。只要看看蒙内铁路所做的就一清二楚了，中企“定向培养”外籍员工并帮助他们成才。当然，我们也会与西方公司合作，学习他们在海外的运营经验。

　　“一国一策”的顶层设计

　　《21世纪》：看了几个国家的几十个项目，值得关注的是，所有项目都是中资公司根据所在国的需求或者规划推动的结果。你怎么看这个问题？

　　杨佩佩：的确目前在非洲的大部分项目是由公司根据其相关的业务所推动的，这些项目大多数与所在国的国家战略有较大的契合度，很多时候也是由中资公司推着当地政府向中国政府贷款，让使馆经商参处出具意见支持函，甚至有倒逼政府的嫌疑。企业推动项目没有什么不对，因为他们嗅觉灵敏，熟悉市场，所跟踪的这些项目也与所在国的发展规划相匹配。为了规范企业的行为，避免不负责任地对外允诺，中国政府对企业开展对外合作有相关程序要求，推动项目应该符合程序要求。谈到国家层面的布局，一般会借助中非合作论坛峰会等平台统一对外打出，好比2015年中非合作论坛约堡峰会提出的中非“十大合作计划”，企业通常会根据这个导向，去探讨合作项目。如果项目脱离了这个导向，所探讨的项目很难得到政府、金融机构的支持。

　　《21世纪》：中国出台的非洲政策文件是纲领与原则性的，在政策文件之下，应该有一个中国在非洲战略下的总体规划，无论是五年或者十年规划，只有这样才能体现国家战略，分清政府和企业各自扮演的角色。

　　杨佩佩：是的。就这一点来讲确实是一个短板。中国多年来积累了国家中长期的规划能力，可能也帮助非洲国家或者地区做过发展规划。对外合作规划这块，近年来也做了一些尝试，以驻外使馆经商参处为例，我们按照商务部的要求，为国内建立国别项目库研提相关建议，一般做法是走访驻在国有关部门，征求意见，结合企业项目信息，归纳整理后，报回入库项目建议。但是，非洲一些国家自身缺乏计划，随意性较强，入库的项目因而未必是优先实施的项目。今后，我们还需要加强与非洲国家的沟通，共同做好合作规划和落实工作。

　　《21世纪》：这需要对所在国中长期规划的理解与信息的掌握。

　　杨佩佩：此前曾提出过一个省包几个国家的对口合作思路，现在的医疗队选派就是以省为单位对口援助的。目前刚果(布)的国家发展目标是经济多元化，主要发展农业、林业、加工业与矿业等等，对这几个重点发展的产业，我们国内有些省份具有比较优势，前一段时间，湖南省商务厅带着企业到刚果(布)考察农业，商务厅对非洲经贸合作非常重视，专门成立了非洲处，连续几年召开湖南与非洲合作项目对接洽谈会。湖南是农业大省，也是有色金属大省，发挥自身优势与刚果(布)开展互利合作，有广泛的空间。我认为，贯彻中非论坛“十大合作计划”，不仅仅要中央政府参与，而且要调动地方和企业的积极性。比如中国路桥在肯尼亚做经济开发区，也是把广东省请进来合作。推进黑角经济特区建设

　　《21世纪》：2016年，国家主席习近平宣布将刚果(布)列为中非产能合作先行先试示范国家。按理说两国合作应该进入快车道，但是受到经济危机的影响，这一进程并不顺利。

　　杨佩佩：中国与非洲的合作呈现出三个新变化：一是从政府主导逐渐向市场运作为主转型；二是从一般商品贸易逐渐向产能合作和加工贸易升级；三是从简单工程承包逐渐向投资建设运营领域迈进。结合刚果(布)的现实，也需要与时俱进不断深化合作模式。在2015年之前油价高、石油收入多的时候，刚果(布)进行了大规模的基础设施建设，建成了一些重要的基础设施项目，受石油价格下跌影响，刚目前没有财政能力投入大型基础设施建设，正处在经济转型的阵痛期，刚果(布)作为中非产能合作先行先试示范国家，重点项目就是建设黑角经济特区，这有助于加快两国产业对接和产能合作，把黑角经济特区打造成中非产能合作的旗舰项目和非洲集约发展的样板工程，在刚果(布)建设物流、制造业、航空和能力建设四大次区域中心。

　　《21世纪》：黑角经济特区建设目前推进到什么程度了？

　　杨佩佩：2016年7月，萨苏总统访华期间，中非发展基金与刚果(布)领土整治与大型工程部签署了黑角经济特区顶层设计与基础设施融资方案合作备忘录，之后中非基金聘请中国(深圳)综合开发研究院启动了刚果共和国经济特区法制定的研究工作，同时开展了刚果(布)黑角经济特区的产业规划、空间规划、投资可行性研究和法规政策建议等相关规划工作。在双方的共同努力下，刚果(布)第一部经济特区法已经通过议会审议，于2017年6月正式颁布，经济特区的土地登记、划界工作也已完成，特区占地36平方公里，将涵盖石油化工、冶金、食品加工、建材等多个行业。

　　《21世纪》：刚果(布)对建立黑角经济特区很迫切？

　　杨佩佩：是的，刚果(布)方面非常迫切，特别是在当前经济危机形势下，刚方迫切需要新的经济增长点。刚方预测，该经济特区建成后，可创造10万个就业岗位，推动刚经济增长，促进国家经济多元化发展。但是距离动工、建成，我觉得还需要有耐心。立法只是第一步，还要有特区建设的规划、人才培养以及可行性论证等等。因为特区的建设涉及运营、融资、建筑、建设、管理、发展、土地供应、基础设施、服务等方方面面。目前中国海外基础设施开发投资有限公司正在进行经济特区的产业规划与空间规划，以及投资可行性研究等。合作双方还将就特区建设的融资方案进行商谈，中方希望刚方能提供优惠政策和良好的营商环境，以吸引更多的投资者。为了配合经济特区的开发，商务部计划为刚举办特区建设与开发研修班，将有30位学员赴华参加为期两个多月的专业培训。

　　《21世纪》：建立黑角经济特区资金的来源呢？

　　杨佩佩：我个人感觉，刚果(布)当下正处在严重经济危机阶段，难以对经济特区投入较多的资金，但是完全依赖中国帮助也是不现实的，中国政府愿意同刚果(布)朋友分享园区规划、政策设计、运营管理等经验，为刚培训相关人才，支持中国企业参与园区配套基础设施建设，选择成熟度较高的项目入园，先行先试，积累经验。中方愿同刚方积极探讨并创新合作模式，拓展投融资渠道，与刚方共同努力，妥善解决特区建设资金问题。